依法执政历史沿革

　　在新民主主义革命时期，尤其是战争时期，中国共产党主要依靠领袖人物发挥聪明才智来实施自己的领导，这有其客观必然性。辛亥革命后的中国，是一个以小农为主、封建专制和人治传统久远、民主法治意识严重缺乏的社会。中国共产党诞生在这样一个社会，加之战时情况瞬息万变，所以，只有建立集中统一和能够临机处置的领导体制才能适应这种环境，不可能严格依既定规则管理自身事务和治下区域的社会事务。

　　在土地革命、抗日战争和解放战争时期，中国共产党都曾建立过自己的根据地，其中最有代表性的是抗日战争时期的延安。在延安，中国共产党很重视制度建设和按制度办事。1941年5月，中共中央批准了陕甘宁边区中央局起草的《陕甘宁边区施政纲领》，该纲领第5条规定了著名的“三三制”：在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理；在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与他们实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。纲领承诺，如共产党员当选为行政人员时，将照此纲领坚决实施之。历史资料表明，中国共产党较好地做到了按该纲领施政。这可以视为中国共产党试行依法执政的早期经历。

　　在新民主主义革命时期，虽然中国共产党还没有提出依法执政的领导方式，但却已经积累了一些处理党与政权关系的宝贵经验，形成了依法执政思想的萌芽，这种萌芽体现在邓小平同志1941年4月在《党与抗日民主政权》一文中的一些观点。邓小平认为，党对政权应实行指导与监督政策。这就是说，党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办代替。　

　　中国共产党真正取得执政地位并开始执政，是1949年10月1日以后的事情。1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定即将成立的新政权“以工人阶级为领导”，没有提及执政一词。但从《中国人民政治协商会议共同纲领》的具体规定看，“领导”实际上就是执政，而从此后中国共产党管理国家和社会事务的实际范围看，“领导”一词的含义，不仅包括了各法治国家执政党通常管理的公共事务的全部内容，还包含了许多按法治标准通常不属于执政领域的事务。在新中国成立后的差不多三十年间，中国共产党很大程度上仍沿袭并发展了自己在战争年代管理军队和根据地社会事务的一些做法。

　　执政方式重大转变

　　1978年12月，中共十一届三中全会在法制领域拨乱反正，初步总结了此前人治执政方式的教训，向依法执政的方向迈出了决定性的一步。全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”全会还要求：“把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权。”

　　发展社会主义民主，加强社会主义法制，执政党模范遵守法律是关键。1982年9月，中国共产党第十二届全国代表大会通过的党章在总纲部分明确规定：“党必须在宪法和法律的范围活动。”如果说1982年党章的上述规定只要求党遵守宪法和法律，那么，中国共产党提出依法治国、实行法治的治国方略，并主导其入宪，实际上已经对自己提出了依法执政的任务。

　　1997年9月，党的十五大进一步提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设奋斗目标。这一要求经中共中央建议，于1999年3月以第十三条修正案的形式写进了宪法总纲部分，并于2002年11月写进了党的十六大通过的党章。此举表明，中国共产党不仅从纲领、道义和逻辑上对依法执政作出了承诺，还通过主导修宪的形式将这一承诺转变成了受宪法约束的义务。

　　中国共产党依法执政的领导方式，是经由党的十六大和十七大及两次全国人民代表大会明确规定的。2002年11月，党的十六大报告首次在党的全国代表大会上提出“坚持依法执政”。2007年10月，党的十七大报告进一步强调要提高“依法执政水平”。十七大同时还修改了党章，规定党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，“依法执政，加强和改善党的领导”。

　　提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大里程碑，同时也是对全党提出的历史性战略任务。　(童之伟 作者系华东政法大学教授)