难题——

    谁执法，谁起草，相关法规竟成部门利益的“保护神”     

    有统计表明，目前我国80%的地方法规草案由立法机关委托政府职能部门起草。由此引起的部门利益法制化现象屡屡显现，令人心忧：

    “草案洋洋洒洒一万多字，其中大多是处罚内容，对政府部门的约束条款少得可怜！”张先生曾经旁听过某省道路交通安全条例(草案)的审议，法规起草部门的利益膨胀令他印象深刻。

    无独有偶，2007年，山西太原市劳动保障部门起草的《社会保险条例》草案，初次提交市人大常委会审议时被要求大范围修改。原来，草案大部分内容围绕如何征收、征缴社会保险金，对群众利益如何维护以及部门对自身如何监管则寥寥几笔，显得过于单薄。为此，太原市人大常委会明确要求，草案制定部门应从社会保险金的征缴、社会保险金征收部门的服务、社会保险金的监管三方面重新加以修订。

    地方性法规由相关执法部门起草是否适宜？

    有关专家指出，一方面，地方性法规草案由政府主管部门起草优势明显：主管部门了解情况，具有专业知识，而且资料齐全，组织起草法规草案较为便利，有利于提高立法效率。但另一方面，因“谁执法，谁起草”引发的“部门化立法”、“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，扭曲了立法初衷，使群众利益难以保障而饱受社会诟病。

    “行政主管部门组织起草的法规草案，习惯于站在本部门立场上看问题，过分强调本部门的权力和利益，同时减轻甚至规避本部门应当承担的责任和义务，忽视对被管理人应当享有的权利和利益的保护。”中国政法大学教授张树义认为：“政府职能部门既是法规起草者又是同一法规的执行者，双重身份，造成立法部门化、部门利益法制化现象难以避免。”

　探索——

    变单一主体、单一渠道为多主体、多渠道     

    要想避免部门利益法制化，转变地方法规草案起草的工作方式势在必行。如何变“部门立法”为“开门立法”，保障立法质量和立法效率两不误，各地在不断探索和创新。

    10月，浙江省政府组建立法专家库。４０位来自法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面的专家、学者，为立法提供智力支持。“专家库”的作用主要表现为：浙江省法制办和有关部门在进行立法调研时，尽可能吸收专家参与。对一些重要的、专业性较强的立法项目，采取委托立法研究、委托立法起草的方式，请专家提出立法研究报告和立法草案建议稿。

    7月，重庆市宣布在全国率先试行“政府立法回避制度”，实施立法项目委托招标起草。同时，重庆市政府法制办委托6家与立法项目没有明显利害关系的单位起草6个行政立法项目。

    之前，河南省洛阳市规定，采取招标的方式起草指定法规草案。规定凡该市行政区域内的高等院校、科研院所、律师事务所以及法律专家、教育工作者，均可以单位名义投标起草《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例（草案代拟稿）》。

    北京奥东律师事务所张琦律师认为，律师作为为社会提供法律服务、站在中立立场的法律工作者，在立法上具有利益相对中立的特点。由律师起草法规草案，在一定程度上可以有效避免由行政主管部门负责起草而引发的“部门利益法制化”倾向。

    张树义教授认为，立法由政府主管部门——单一主体和单一渠道向多主体、多渠道转变，冲破了过去“部门立法”模式，可以避免起草法规成为某个部门、行业的一己之权，能有效提高立法的公正性。