政府绩效评估容易“做表面文章”；没有足够的信息公开支撑；缺乏科学有效的评估指标；没有形成一个明确统一的制度——为了掩饰采石场留下的巨大疤痕，某地把山上裸露的岩石、土丘用油漆刷成绿色；为了应付领导参观，某地投资2亿多元的“渗灌工程”从未使用，水池里面的“水管”都塞着木头……

    “唯政绩是从”让部分地区政府的行为屡屡超出公众的想象力，如何科学地对政府行为进行评价，成为近年来专家学者讨论的热点，对政府进行绩效评估的实践在全国众多试点省市悄然展开。在12月21日中国政法大学法治政府研究院主办的政府绩效评估研讨会上，专家认为，我国政府绩效评估工作还处在探索阶段，如何给政府打分仍然面临四大难题：政府绩效评估容易“做表面文章”，没有足够的信息公开支撑，缺乏科学有效的评估指标，没有形成一个明确统一的制度。

    绩效评估不能做表面文章

    “我们要追求的是什么东西，必须弄明白。”中国政法大学法学院教授刘莘说。

    “西方国家通过对政府绩效进行评估，来判断组织到底有没有必要存在，整个政府办事的过程是否合理，执行人员、决策人员的比例是不是合适，在实践当中有什么问题出来。”刘莘介绍说，“说到底，是一种组织再造。”

    “这和我们的目的不一样。”刘莘认为，“我们要的是一种跟随效果。今年是什么任务，从上到下推下去，我们用绩效评估的办法，让下级政府跟着这个任务走。”

    “我们喜欢从上到下的推动改革，但是如果我们不把绩效评估这个事做实，变成一种弄虚作假，追求表面文章，最后会变成一场灾难，花了纳税人很多很多的钱。这种评估是没有意义的。”刘莘说。

    浙江大学公共管理学院教授范柏乃认为，即使把绩效评估作为上级对下级施加压力的工具，追求类似应试教育的考核排名，也能起到一定作用。

    范柏乃介绍说，从2002年到现在，浙江省杭州市每年投入100万元，对53个部门进行评估。评估人员由人大代表、政协委员、专家学者、企业家代表和市民组成。评估结果每年都在报纸上公布。“宁愿排名错了，也要排名。作为政府成员，排在后面的压力是非常大的，他势必会想办法去解决问题。”

    国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任刘旭涛对此表示质疑：“即使是一样的分数，里面的内部绩效就完全一样吗？优缺点不一样，怎么改进呢？”他认为，评估的目的说到底，就是为了发现问题，解决问题。

    清华大学法学院教授余凌云指出，绩效评估是为了引导政府，实现良好行政。“指标体系有两个层面的视角：一是地方政府在中央上级政府眼中，是不是一个好的政府；其二，你这个地方政府是不是老百姓眼中好的政府。”

    余凌云认为，现在中国的地方政府面临一个问题：怎么既迎合上级的考评要求，同时又获得地方公众的好评。

要评估绩效，首先要信息公开

    “万人评政府”、“公民满意度调查”、“听证会”……近年来，辽宁沈阳、江苏南京、浙江杭州、广东珠海等地陆续开展了一系列“民评官”活动，并将其结果纳入政府绩效评估的内容之中。

    在一片叫好声中，民评官的科学性也引起了一些专家学者的质疑。

    北京市政府法制办主任周继东介绍说，某市的民众调查结果中，满意度排名第一的部门是大多数群众都不了解的“市党委办公厅”。

    周继东认为，部门职能的差异造成了评价结果的误差。“有的部门和老百姓打交道多，有的打交道少；有的部门专门干好事，有的部门专门干让人讨厌的事，比如说城管，它的职责就是得罪人，所以社会评价一直非常低；有的部门比如统计，和老百姓不怎么打交道，这样的部门往往群众满意度还是很高的。”他说。

    范柏乃认为，民众打分出现误差在于信息公开不足。

    据范柏乃介绍，美国的政府绩效评估法中明确规定，只要各部门使用纳税人的钱，每年都要有绩效评估，并且要提出报告，公众可以在网站上查得到一年一度的政府绩效评估报告。“这个年度花了多少钱，花在什么地方，效果如何，存在哪些问题，都有明确的报告。没有报告，老百姓就不了解。”

    全国政府绩效管理研究会秘书长张定安认为，民众评估政府的难点就在于“评什么”。“事实上，当政府及其部门将职能目标、绩效计划、目标实现程度表述得清晰明白，公布出来，就谁都可以来评估。”他说，“开展绩效评估就是一个公布出来的问题。”

    避免为达指标而高成本运行

    学生参加考试需要考题，政府进行绩效评估需要评价项目——指标。“完善评估指标，这是非常非常重要的。如果指标错了，这个评估结果肯定错。”范柏乃说。

    中国政法大学副校长马怀德教授列出数十页表格，对政府绩效评估的指标和具体计算方法提出了详细的方案。依法行政成为马怀德方案中的评估指标之一，主要通过处罚、审批和行政维持率等方面来评价。

    北京大学法学院教授沈岿提出，这样的指标可能会带来负面效果。“这个指标涉及到国家赔偿的案子有多少，行政复议被撤的有多少。如果行政复议否定的评价扣分扣得很多，各种行政复议便会更多的要去维持原行政行为。”沈岿说，“我们往往关心更多的是政府管理的目标是什么，但是不关心用了多少的成本去实现这个目标。”

    高成本运行不仅表现在群众权益受损上面，还切切实实体现在金钱的损耗上。2005年统计数据显示，我国行政管理支出占财政支出的比重为20％，而发达国家这一比重往往不超过10％。

    “我们现在经济社会发展当中，长期存在GDP导向，这种单纯的GDP导向使得政府靠公共财政的高支出来支撑着GDP。”周继东说，这种GDP导向正是来自对官员政绩考核的“指标”要求。

    “好多东西老百姓无法判断。我看到水清了，路修好了，可是老百姓怎么知道花了多少钱？政府比较封闭，好多投入老百姓不知道，如果光看结果不看投入，这是一个很大的寻租空间，是很危险的事情。”北京大学政府管理学院周志忍教授说。

    范柏乃认为，为避免用同一个指标考核造成的不科学，应该根据不同的经济发展情况、地理位置制定不同的指标，各有侧重。“我们把浙江省80多个单位按照经济发展水平递进，划分成十个区，采取不同的指标。温州市非常发达，但是丽水市非常穷，可是生态环境非常好。丽水市把高污染的行业引进去了，经济增长了，但是生态环境被破坏了。所以，对丽水这些地方不能用GDP来考核它，而是用生态环境的保护来考核它。”

    绩效评估法制化，时机到了吗？

    周志忍指出，目前我国的绩效评估制度的建立还处于探索阶段。

    “尽管我国已有1／3的省市建立了绩效评估制度，但是内容五花八门，各地的评价差距非常大，评估的目的和作用也各不相同，没有形成一个明确统一的制度。”

    他认为，这样各自为政的评估机制很不稳定：“今年考核完了，明年项目就变了，领导的关注点和理念各不相同，换个领导，以前的体系就都没了。几年下来，不同领导不同的体系，纵向上无法比较。”

    北京工商大学的赵颖教授也提出了疑问：如果制度具有随意性，政府绩效评估怎么分析控制成本？

    赵颖说，目前已经有很多专家在这方面做了研究，“重复研究会提高成本，最终还是花纳税人的钱”。

    她建议，参考专家们的研究成果，从法制化的角度健全绩效评价体系。“评哪些方面，怎么评，什么内容，这涉及一个指挥棒的问题，这个指挥棒的定位如果错了，整个就都乱了，而且这种制度真正的绩效也就发挥不出来了。”

    她指出，另一方面，指标体系也不能一刀切，虽然从立法上应该有一个指导性的、原则性的东西，而不应该是强制性的。

    周志忍也认为，法制化地统一制定评价体系，将会存在风险。“搞得很细，实践基础在哪里？如果没有实践基础，可能实现不了。有些规定对有些地方不一定是最合适的。所以，我的意见是要暂缓，先看一看。尽管美国的经验是没有实践基础，先立法，再推行，但是美国的配套管理机制比较到位。”周志忍表示，“中国匆忙立法，机制还没有到位。”

    国务院法制办政府法制协调司副司长江凌认为，我们国家幅员辽阔，各民族发展不平衡，从中央到地方是五级政府，政府活动的性质、特点、需要不同，不可能也没有必要建立完全统一的指导体系，应该根据地区和部门的实际建立分层的指标。

    今年10月1日，黑龙江省哈尔滨市开始实施自己制定的政府绩效管理条例，这是我们国家首个政府绩效管理的地方性法规。

    江凌指出，地方立法的时机已经成熟，从立法角度上应该有一个大的原则，而其他保障体系要完善。 实习生 刘梦泽 缪媛