推进垄断行业改革是我国经济体制改革的重要任务。和所有的改革一样,垄断行业改革也不可避免地会遇到各种体制机制性障碍,遇到利益的调整,遇到各种不同的声音。但很明显中央对改革的决心很大。不久前,温家宝总理在广西、福建考察时再次提到要打破国有银行垄断的局面。打破行业垄断成为最近媒体和公众热议的话题。对于目前经济生活中大量存在的行业垄断现象,一些专家学者从不同的角度进行了解读并提出了具有建设性的意见。今天,本版刊发他们的部分文章,希望对广大读者有所启示和帮助。　　——编者　　

国企垄断:民营化不是唯一出路

    解决国有企业垄断不是只有将国有企业民营化才是其唯一的出路,对于关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业,由国有企业把持对国家经济稳定运行会更有利

    在转型国家的市场上,从案件数量上排列第一、第二位的垄断行为分别是滥用市场支配地位和行政垄断。而从事这些行为的主体主要是国有企业。国有企业涉嫌从事滥用市场支配地位的行为和行政垄断主要是由其特殊的身份和特殊的过渡阶段决定的。

    首先,国有企业大都处于自然垄断行业,一般具有市场支配地位,在转型中容易滥用这种地位。因为“滥用”可获得比正常经营更丰厚的“利润”。我国近些年发生的影响重大的案件(事件),如中国电信和中国联通涉嫌价格歧视行为、铁路部门涉嫌不公平价格(“春运涨价”)等问题都属于此类。即便从事的行为不属于滥用市场支配地位,在具有市场支配地位的企业也很容易从事横向垄断协议行为,获取高额利润,如中国石油和中国石化的联合提价、诸多国有商业银行不约而同地收取不合理费用等。

    其次,一些国有企业还留存部分行政权力或受到行政机关的关照,并由此形成行政垄断。在转型国家,由于没有经历尖锐的经济自由对抗封建垄断的历史过程及缺乏代表个体利益的团体力量抗衡权力的表达机制,使得在转型国家中行政垄断具有相当的普遍性。

    在高度集中的计划经济体制下,国家行政权力和经济主体紧密结合,成为塑造企业身份和严格限制企业行为的力量。这种全局性的国家垄断借助行政组织、行政区域和行政隶属关系,以拥有的人力、物力、财力为后盾,以行政指令为经济运行的手段,使国有企业既受制于行政权力,其自身也附着了行政权力。

    经济体制改革的渐进性不可能使依靠行政权力实施的垄断经营一下子消除,受利益的牵扯行政权力在退出市场时带有很强粘性。由于经济体制改革是一种经济体制的转变,旧经济体制的不合理因素还会残留,只是在新的经济条件下改变了作用的方式,即从对经济生活的全面直接控制变成了局部的对市场准入和经营活动的限制。转型经济条件下,本应泾渭分明的行政权力和经济之间相互渗透的可能性更大,行政权力可能主动侵蚀经济关系,也可能受经济利益的诱惑被动介入经济关系。因此,在体制过渡过程中,普遍性地出现行政垄断是由其特殊客观环境和主观条件共同决定的。

    在我国,一些改制后的企业还没有完全实现市场化,仍然依赖行政权力生存和发展,阻碍市场依据价值规律发挥作用。另有一些政府部门出于地方或部门利益的考虑没有随着改革的深入而相应地将一些权力归还市场,甚至滥用这些权力获取非法利益。引发巨大反响的此类(或疑似此类)行为很多,如关于高速公路收费问题、电信部门漫游费问题、铁路售票网络售票系统开放问题等,对这些行为的评价都避不开权力的介入是否合理。

    基于转型经济中上述两类行为的典型性及其不利的社会影响,对国有企业垄断行为的治理既需要反垄断执法机构在态度上予以高度关注,也需要在方法上进行分类处理。

    总体上,解决国有企业垄断不是只有将国有企业民营化才是其唯一的出路,对于关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业,由国有企业把持对国家经济稳定运行会更有利。而竞争性行业的国有企业应该适时退出垄断行业。在此前提下,对国有企业垄断行为的治理,可以分别从两种不同的角度进行:

    对于国有企业实施滥用市场支配地位的行为,国有企业本身应该有充分的认识,分清自身行为的外部边界。同时反垄断执法机构也需要严格执行反垄断法,帮助其纠正行为的偏差,并警示那些具有市场支配地位的国有企业不要“越雷池一步”。对于行政垄断行为,需要相关政府部门严格律己,行使职权。在进行业务管理时,树立维护行业竞争秩序的观念,而不是仅仅顾及行业利益,破坏竞争秩序。 (刘继峰 作者系中国政法大学教授)