一个西部开发区遭遇方向之困

　　是继续走开发区模式，还是成为一个行政区？当乌鲁木齐经济技术开发区走过第17个年头之后，遭遇方向之困。

　　而乌鲁木齐经济技术开发区的困惑极具代表性。方向之困也是我国52家国家级开发区当下面临的难题。

　　据了解，自1984年我国建立第一批国家级开发区以来，截至2011年年底，全国已批准了52个国家级开发区，它们对带动地区经济的发展起到了不可替代的作用。国家级开发区以占全国万分之零点五左右的土地面积，创造了占全国3.55%的GDP。仅2004年，国家级开发区GDP超过6000亿元，相当于当时上海市的经济规模。就像地处西部的乌鲁木齐经济技术开发区，其一年创造的生产总值占到全市的16.4%，工业增加值116亿元占全市的23%，成为当地经济“增长极”。

　　但最近几年，乌鲁木齐经济技术开发区发展陷入“洼地”。

　　遭遇土地瓶颈

　　开发区遇到的第一大难题就是土地不够用。

　　土地的紧缺，也让开发区人反思。“由于乌鲁木齐深处内陆，过去因发展心切，积极招商引资。只要有资金投入，符合国家的产业政策，能给开发区添砖加瓦，就急于成型，在企业的规模和产业发展上要求并不高。”乌鲁木齐经济技术开发区(头屯河区)投资促进局局长宋金刚说。

　　17年间，这个开发区的驻区企业达到2000余家，而其中不乏产能落后、效益低下的企业。正是这种急迫的心情和要求不高的门槛，使土地快速告罄。没有土地，等于折了开发区腾飞的翅膀。

　　开发区未来发展的路在哪里，突破口在哪里？

　　开发区想出各种招数突围。“无地招商”——在已经入驻的企业上下功夫，深度挖掘这些企业的潜力，使它们增加投入或增资扩股，提高土地利用效率和产出效益；“腾笼换鸟”——将一些效益不好，不符合开发区现在发展战略的企业给予适当补偿后请出去，用腾出的土地来吸引效益比更高、更符合发展规则的企业入驻；“兵地融合”——开发区与兵团农十二师联手，实现了两种不同体制的融合，将共同开发土地。

　　虽然这些办法对开发区的发展起到一定的作用，但却并非战略选择，要想从根本上解决土地瓶颈问题，还得另寻突破口。 “这个突破口，只能是体制的创新”，开发区(头屯河区)区委书记魏毅说，“区政合一”应该是解决开发区今后可持续发展的现实选择。

      中间路线可否走得通

　　有人质疑，中间路线在现在的体制惯性之下，能否行得通？黄勇说，“区政合一”经过近一年的磨合和探索，虽然困难重重，但他认为这种介乎于两者之间的道路是存在的。

　　他承认，难度要比想象的大很多。表面看是管理形式的磨合与碰撞，实际是开发区和行政区两种不同文化的冲撞。

　　两区干部第一次在一起开会，就出现了相互“看不懂”的情况。原开发区的干部对文件中所提的“双基”、“双拥”、“计生”等情况不熟悉；而原头屯河区这边的干部则对“招商”、“扩区”、“综保区”、“综合配套改革”、“签约”等概念非常陌生。

　　双方的不同，在磨合中不断展现，也使得合并后的双方工作人员多有不适。

　　在现开发区领导看来，这些不同之处也正说明双方具有很强的互补性。只要能将各自的优势发挥出来，同时舍去各自在体制上的痼疾，就可以走出一条新的道路来。

　　黄勇介绍说，开发区区域边界不断扩大，人口不断增加，开发区管理机构除了要管理服务城市居民，还要管理外来人口以及社会治安等。这就需要开发区在经济开发的同时，肩负起土地执法、社会保障、农民补偿、劳动就业、教育卫生等社会管理与服务职能。

　　过去，开发区遇到诸如教育、医疗、治安等问题，只好求助附近的行政区帮助协调解决，社会管理成本较大。由于当时的开发区是按大部制设计，一个部门对市里十几个部门，面对日益庞大的社会性事务，仅有600多名正式干部难以招架。社会事业、公共服务和维护社会稳定日益成为开发区亟须解决的“短板”。

　　而开发区的“短板”，却正好是目前头屯河区的长项，新区有着完善的干部队伍和较为丰富的管理经验。

　　但在招商引资、服务企业、高效管理等方面，头屯河区却非常羡慕开发区。灵活的政策、专业的队伍、高效的体制，这一切都是行政区所欠缺的。

　　开发区(头屯河区)一位政策研究室负责人认为，开发区引进、吸收国外的资金、技术和先进经验，辐射带动区域整体发展，是我国设立开发区的初衷之一。而在现行体制下，地方经济发展基本上是各自为政、各行其是，开发区与周边地区的利益关系很难协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制。

     

“拔河”与“划船”效应的角力 　　一个目标的提出看似很简单，但在执行和贯彻中却会面对现实的困惑。 　　“介乎于开发区和行政区之间的模式”，这其中谁向谁多靠近一点？以谁为主导？这些看似不起眼的细节，都会影响新区的着力点和走向。 　　经过一段时间摸索，开发区领导明确了“介乎于”的准确概念，即新区在体制、机制、理念、办事效率等方面向开发区方向走，走一条“管委会主导型”的行政管理模式。 　　在他们眼中，开发区的体制是一种企业化管理，更接近现代管理模式，比行政区管理程序更清晰、更具活力。同时他们也认为，传统体制的巨大惯性不是一两天可以扭转的。现在就如同是一场“拔河”比赛，两种体制在角力。 　　按魏毅的说法，大家要像“划船”，心往一处想，劲儿往一处使，形成思想合心、工作合力、行动合拍，而不要像“拨河”。 　　头屯河区很多职工离家较远，为照顾职工单位常常是提前发班车；而开发区在效能方面要求高，没人提前下班早退。在开发区周六都不休息，因为被服务的企业不休息；而头屯区则是按国家规定正常休息。在头屯河区批一个文件按正常程序有时需要一周或更长时间；但在开发区的效能大厅，也许只需要一上午或是一两天。开发区对员工办公桌上的摆放都有严格要求；而在头屯河区这方面却更人性化一些。在考核指标和要求上，头屯河区多是注重出勤率；而开发区则侧重效能和效率…… 　　两种体制的“拔河”角力无处不在，谁能影响到谁？谁的拉力更强？这考验着新区所有的人。 　　如何改变工作作风，相互取长补短，形成合力，提高行政效能，正成为开发区新领导班子面对的首要问题。 　　黄勇说，在这场“拔河”中，也许开发区的体制优势会被同化、淹没，回到过去的体制中去。 　　令人们欣慰的是，两区合并后所表现出的状态是积极的。仅仅7个月的时间，开发区(头屯河区)规模以上工业企业达120家，产值过亿元的企业达13家，预计今年园区企业可实现增加值达156亿元以上。区格局以及新经济平台的搭建，使开发区充满活力。 　　有专家称，从宏观层面规划开发区新时期新定位，包括区域功能定位、产业结构定位和管理模式定位等已经刻不容缓。（傅翔龙 记者 刘冰）