图为江苏南京市街道社区代表对南京市工商行政管理局2010年工作进行评议。人民图片

　　自考自评还是开门评议

　　●内部评估应与公众参与相结合，并充分发挥人大作用

　　既当“运动员”，又当“裁判员”的自考自评，是此前并不少见的政府绩效考核评估模式。在这种模式下，各项工作往往由上级机关或同级政府中的特定部门作出评估，结果很难令公众信服，甚至可能沦为一些领导干部制造政绩的工具。

　　这种情况近年来正在得到改变。

　　政府各职能部门2010年的表现怎么样，市民满意吗？广东省深圳市政府今年12月初正式向市民发出邀请，为今年的政府绩效打分，市民评价所占比重为30%。

　　12月中旬，山东省青岛市也邀请约2500名市民当“考官”，对政府部门“向市民报告、听市民意见、请市民评议”现场述职活动进行打分，评估成绩将作为2010年政府部门绩效考核中的社会评议得分。

　　“严格地说，政府绩效考评中，考核与评估是不一样的。”北京大学法学院教授姜明安解释，“考核是政府内部进行的，而评估可能是内部也可能是外部进行的。就外部评估来说，方法很多，比如直接通过民众或者委托第三方非政府、非营利组织进行，更多的是通过人大、政协对政府进行评价。评估结果可以是考核的一个部分。”

　　姜明安认为，内外两种评估模式，各有利弊。政府自己主导评估，如果没有摆脱自身利益考量，可能很难做到客观公正。外部评估的优势在于没有利益关系，相对较客观，但问题在于各职能部门的外部形象各异，容易影响评估结果。有的部门如城管容易得罪人，有的像社会福利部门给群众印象一般较好，还有的部门如保密部门外界了解较少，很难获得理性客观的评价。

　　“政府内部的评估应与公众参与结合起来。”姜明安建议，公众参与的过程要规范，评估项目和比重的设置要科学，包括问卷的抽样、表述等都要适当。此外还应考虑到，群众在评估中可能有情绪化、非理性的因素存在，要把这部分评估在结果中所占的比重调整到合理范围之内。

　　据了解，国外对政府的评估大多由议会进行，比如议会可以要求对政府部门负责人进行质询，并通过对政府的不信任案来表达态度。专家建议，我国可以充分发挥人民代表大会的作用，对政府进行评估。人大可以利用每年审议政府工作报告的方式来进行评估，也可以随时进行，比如按照法律规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者30名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部委的质询案。
     “指挥棒”如何发挥作用

　　●指标体系建设须民主、科学、统一性与差异性相结合

　　政府绩效考评的“指挥棒”往哪里指，政府及其各职能部门的工作就朝哪个方向努力。去年10月，中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。同时，为了深入贯彻落实《意见》，经中央批准，中央组织部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》，以及《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》。

　　“《意见》和《办法》的出台，强调了考核的重要性，改变了过去一直关注经济发展的考核方式。现在的政绩考核方式不仅强调关注经济，还要关注民生；不仅关注发展的速度，而且关注发展的质量和方式；不仅关注经济社会的发展，而且考虑为未来打基础的考核；不但考核‘显绩’，还要考核‘潜绩’。”中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授分析。

　　然而与此同时，也产生了新的问题：当考核项目包括经济、民生、社会稳定等多个方面，即存在多个“指挥棒”时，它们之间该如何协调？在这种情况下，合理设置政府绩效考核指标体系就非常重要。

　　姜明安认为，合理确定指标体系，要综合考虑几方面的要素：

　　首先是增加指标体系的民主性。指标体系不能由政府自己确定，而应经民主程序，由社会讨论，也可以征求人大、政协的意见，并广泛征求群众意见。

　　其次是增加指标体系的科学性。增加群众的意见还不够，还要由专家充分论证，是否有遗漏的指标或不该出现在体系里的指标，以及各个指标在体系中所占的比重是否得当。

　　三是指标体系要做到相对统一性与差异性相结合。统一性是指在条件相同的情况下，指标体系应该可以做适当的比较，比如北京市几个城区的指标相互之间可以比较，这样才能反映不同地区的政绩水平；差异性是指考虑地区和部门的差异，针对各地各部门具体情况，对指标作出调整，比如一个地方的工商部门和另一个地方的公安部门指标肯定要有区别。二者结合是指，在有统一指标的基础上也要有各地或各部门的不同指标，这样北京的工商可以和河北的工商比，当然工商和公安也是有可比之处，如群众的满意度、勤政廉政等要素。

　　此外，姜明安提到，指标体系中还应该做到定性与定量指标相结合。有的内容可以打分量化比较，有的则只能用评价之类的定性判断来做。还要做到长期性指标与短期性指标相结合。有些指标每年都可以有，比如廉政、服务态度等，有些则可能根据每年政策的重点而有所变化和调整。