土地，是一个国家最基础性的资源。

　　在中国经济社会快速发展的今天，几乎所有关键环节中都会有土地的身影若隐若现。粮食安全、工业化与城镇化发展等等各方需求在博弈之下撬动着这古老国度的地块。不同形态的土地资源浪费淤积在庞大身躯的各个部位。如何把这些土地再度利用起来，成为中国高速奔跑的保障和助力？

　　2011年3月5日，国务院总理温家宝签署第592号国务院令，公布了《土地复垦条例》（以下简称为《条例》），该条例自公布之日起施行。3月28日上午，国务院法制办和国土资源部联合召开了《土地复垦条例》新闻发布会，发布会上分别介绍了《条例》起草出台的背景和经过、《条例》的重要内容、主要制度安排以及对土地复垦工作带来的影响等内容。《土地复垦条例》对于“守护18亿亩耕地红线”和经济社会发展具有深远的意义。

　　《条例》颁发的背景

　　“为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，规范土地复垦活动，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。”

　　——摘录自《土地复垦条例》

　　这是《土地复垦条例》第一章《总则》中的第一条。“十分珍惜，合理利用”是《条例》面对土地现状的政策态度。这种态度的形成则是以往土地利用和土地复垦历史下的反思。

国土资源部法规司司长王守智。曹继东 摄

　　国土资源部法规司司长王守智向半月谈网记者介绍，我国土地复垦立法起步较早，在1988年，国务院就颁布了《土地复垦规定》，明确了土地复垦的概念以及“谁破坏、谁复垦”的基本原则。1998年《土地管理法》进一步补充了规定，讲原则确定下来。二十多年来，土地复垦工作逐渐得到政府及社会的重视，法律法规不断健全，配套政策逐步完善，基础工作得到加强，复垦率逐步提高，由1987年的1%提高到目前的25%左右，为改善生态环境，促进土地资源可持续利用作出了积极贡献。

　　但是《土地复垦规定》制定时，我国还处于计划经济主导的发展阶段，生产建设活动的主体以国有企业为主，在土地复垦的资金保障、政府监管措施、企业的监管制约等制度设计方面强制性手段不够完善。随着生产建设活动强度不断增大，土地复垦实践中出现了一些新情况、新问题，需要在法律进一步完善，因此，全面修订《土地复垦规定》迫在眉睫。

　　国土资源部于2003年启动修改起草工作，2008年将《土地复垦条例》送审稿报国务院。在起草过程中，国务院法制办和我部始终坚持开门立法的原则。多次召开征求意见会，邀请地方政府、相关部门、专家以及大型矿山企业参加，查找制度缺陷、发掘实践经验、明晰现实需要。数次书面征求意见，听取了国务院相关部门、地方人民政府、地方国土资源主管部门以及相关科研机构的意见建议。就立法的重点难点问题实地调研。

　　调研发现了地方许多值得推崇的经验和做法。如山西阳泉华通集团从2008年开始，将零星废弃地统一复垦成连片的大块平整土地，建设现代高效农业示范园区。目前，复垦土地已达3000多亩，建日光蔬菜温室 200多个，已有200多万斤新鲜无公害蔬菜供应阳泉市。

　　该集团还通过“公司＋农户”的模式，农户承包的亩均土地收益达每年2-3万元，企业每年可以从每个大棚获取租赁收益3000-5000元。这一事例就为我们考虑在《条例》中如何设定激励措施，吸引社会资金投入土地复垦，确立“谁投资、谁受益”的模式，打开了思路。

      《条例》颁发的意义

　　“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

　　——国务院总理温家宝在2007年政府工作报告中关于保护耕地的阐述

　　民以食为天，粮食的意义对中国人来说不言而喻——“手中有粮，心中不慌”。

　　2010年，我国粮食全年总产量达到1.0928万亿斤，这是自1958年来首次实现“七连阳”。农业部部长韩长赋对记者说，能够保证粮食万亿斤产量，主要在于“粮食播种面积连续3年稳定在16亿亩以上，是重要资源保障条件”。有媒体报道，按照中国科学院地理科学与资源研究所的测算，目前中国粮食产量对粮食播种面积具有较高的依赖性，很强的正相关性。粮食播种面积每增加1%，粮食产量则增加1.63%，所以耕地面积是保障粮食产量的第一前提。

　　按目前生产水平和土地能力，我国目前粮食平均亩产332公斤左右。如果要维持每年5亿吨的产量，理论上至少需要15.06亿亩土地种粮食。如果考虑每年的自然灾害所造成的减产，那么16亿亩的种粮田是必须要保障的。2010年，我国全国粮食播种面积约为16.48亿亩。

　　2005年中央一号文件要求“坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”。2006年，国务院发布《全国土地利用总体规划纲要》，提出到2010 和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。2007年政府工作报告更明确划出耕地保护的警戒线，提出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。中央文件的连续出台，勾勒出坚决的政策态度。《条例》的颁布，则是这份坚决态度的“最新版本”。

国务院法制办农林司副司长王宛生

　　国务院法制办农林司副司长王宛生向半月谈网记者介绍了自己对《条例》颁发重要意义的三点体会：

　　首先，制定《土地复垦条例》，是落实“十分珍惜、合理利用土地各切实保护耕地”基本国策 的重大举措。随着我国经济的快速发展，生产建设活动的强度、广度越来越大，毁损的土地也越来越多。虽然1988年《土地复垦条例》明确了土地复垦义务人的复垦责任，但由于该条例中的有关规定比较原则，缺乏强有力的制约手段，仍有大量的毁损土地没有得到及时复垦，变成了历史包袱。《条例》的制定，将有利地推动土地复垦工作的深入开展，落实土地利用和耕地保护的基本国策。

　　其次，制定《土地复垦条例》，是缓解经济增长与耕地保护矛盾的重要辅助手段。我国目前仍处于经济高速增长阶段，生产建设活动不可避免地要占用大量耕地，经济增长与耕地保护之间的矛盾依然突出。在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下，通过制定《土地复垦条例》，加强土地复垦工作，促进毁损土地的恢复利用，可以缓解经济增长与耕地保护之间的矛盾，为保障经济高速增长和18亿亩耕地红线做出重要贡献。

　　再次，制定《土地复垦条例》，是土地复垦工作进一步规范化、法制化的重要标志。《条例》集中围绕当前土地复垦工作中存在的土地复垦义务人不认真履行复垦义务，历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地复垦责任不明等问题，健全了土地复垦的各项法律制度，完善了对土地复垦全过程的监管措施，将有利地推动 土地复垦工作的规范化、法制化。