《瞭望》文章：大部门制“中考”

　　2007年10月，党的十七大提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年3月，十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为27个，大部门制改革正式启动。

　　一般来说，政府部门结构调整所产生的某些影响，要在改革后3年、4年甚至更晚才会出现。这是因为，行政组织变革的同时，必然伴随着过程变革；行政行为、行政程序的相应变化，需要重新设计修改新的工作程序；公职人员的角色也需要重新定位。此外，大部门制改革的作用发挥还受到中央与地方关系、国内与国际环境、其他机构权力行使等复杂因素的相互影响。

　　运行两年多来，改革成效已初步显现，不仅基本实现了减少部门数量，精简机构的目标，且在一定程度上缓解了原先各部门之间职责、权限的重叠、交叉、冲突等紊乱现象，多头行政的局面得到了相应的改善，行政效能得到了进一步释放。同时，中央层面的改革对地方产生了相当程度的辐射和带动作用，而地方（主要是市县一级）政府所进行的大部门制试水亦为改革的进一步深化探索了经验。

　　但正如工信部原部长李毅中所言，大部门制改革仍处在爬坡阶段，在实践中仍遇到很多体制、机制以及思想认识、工作习惯等方面的阻力，面临着不少急需解决的困难和问题。

　　如，改革尚未彻底实现预设的“大部门”目标；又如，部门的合并更像是各组成部门的简单叠加，部门数量上虽得以减少，但机构撤并、人员编制精简等目标却被极大消解，“精兵简政”的实现程度有限；还如，虽实现了编制合并，但原先不同的部门在新的体制下仍保持了高度的相对独立性，“两张皮”的现象使得新成立的部门往往沦为正部级的“协调”机构，缺乏内在的结构性统一。

　　应该说，大部门制改革试点进展缓慢，是政府改革滞后的反映。比如，各地的大部门制实践，普遍面临改革后副职过多、超编的问题。需要从干部分流安置的角度配合大部门制改革，方能真正见实效，否则难免陷入部门内部机构臃肿、人浮于事、相互掣肘的局面。这不仅仅是因为当前“能上不能下、能进不能出”的干部制度，也有改革缺乏刚性进度约束和编制控制的原因。

　　当前，改革进入新阶段，促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标，政府机构面临一场深刻的转型。这个方向就是服务型、法治型政府。政府要加强宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，厘清政府与市场、政府与社会的边界，把更多权力还给市场、放给社会。

　　大部门制改革正是通过政府部门的结构变革，通过对部委的合并或分拆，建立较少数量的大部门以促进职能整合，摆脱因职能过细引起的部门利益和横向协调困难，强化政府的宏观调控，突出公共服务能力，理顺政府与社会、政府与市场的关系，把政府手中的一部分权力还给市场和社会，打造“小政府、大服务”的服务型政府，更加有利于科学决策，提高决策效能。

　　前瞻“十二五”，十七届五中全会确立了要以加快转变经济发展方式为主线，经济结构战略性调整、科技进步和创新、保障和改善民生等将成为转变发展方式的重要保障。而深入推进政府自身改革，是加快转变经济发展方式的强大动力。

　　大部门制又是政府改革的新起点。新一轮行政管理体制改革，应依托大部门体制，重构政府权力结构和组织体系。虽然不能一步到位，但必须循序渐进、积极稳妥地继续推进。

　　在实践中，可借鉴地市政府改革的成功经验，变“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式，从而形成中央和地方各级共同推进大部门体制改革的局面。中央应适时吸取地方改革中的科学做法和成功经验，地方则在以本地实情为基础制定改革规划的同时兼顾中央的改革方案，以尽量实现相互的协调与衔接。此外，还需积极推进配套工程的实施，避免将大部门体制改革形式化和碎片化。（文/熊文钊张伟）

      《瞭望》文章：大部门制三年检视

　　有进展无突破，仍需部门职能的重新划分整合，需更高层面的大力度统筹推进

　　李毅中再度出现在媒体的高光下。这一次，他以卸任前的只言片语，让外界管窥了“大部门制”改革中的权力博弈难题。

　　据媒体引述，这位工业和信息化部首任部长，在2010年末坦言自己任内的一大遗憾，是没能落实“三定”方案中工信部对工业、通信业和信息化固定资产投资规模管理的权限。

　　2010年3月，李毅中曾选择公开撰文的方式，对大部门制改革面临的问题作出梳理，其中已多次提到工信部的“三定”方案离落实到位还有差距。

　　虽然不是退休高官中最“直言”者，但一位部级官员挑起部门权力划分的话题，已是少见。在观察者看来，这固然有其个人的品格坚守，也与工信部在权力整合中进退失据不无关系。

　　作为2008年大部门制改革的典型成果，工信部在近三年来面临的权力掣肘和职能理顺，也较为典型。例如汽车制造业，尽管工信部接收了部分管理机构，投资审核职能却一直无法落地，内部将之比作“交人不交枪”。

　　久拖不决的三网融合，与广电的协调同样一度让工信部感到力不从心。

　　大部门制改革启动以来，对于解决机构设置过多、职责分工过细、权责脱节等影响政府运转效能的突出问题，进展不小。不过客观来看，政出多门、部门职能过度交叉、扯皮推诿等问题仍然存在。

　　李毅中2010年发表于《行政管理改革》的署名文章中，多达6次提到“磨合”一词。但有长期关注大部门制改革的学者直言，问题所在并非磨合这么简单，更需要部门职能的重新划分、整合，需要更高层面的大力度统筹推进。

　　研究者向《瞭望》新闻周刊表示，十七届五中全会公报提出的对大部门体制“坚定推进”，因此呈现出两个层面意味：一方面，改革需要凝聚更多共识，发掘更多动力；另一方面，不管面临多少矛盾，中央改革决心不变，将坚定不移地朝这个方向努力。

　　“小马”和“大车”

　　工信部的“权限不足”不是孤例，能源局、人保部、住建部等改革后的“大部”面临同样问题。大部门制改革的目标之一，即是回应社会需求，提供大服务、大管理。“大车”已是事实，可拉车的仍是“小马”。

　　2008年成立的国家能源局，以副部的级别，协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。外界一开始就有评价，如此安排难免体制摩擦的隐患。

　　运行两年多来，能源管理的各项职能仍分散在国家发改委、商务部、国土部、电监会、安监总局等多个部门，诟病已久的油气荒和煤电顶牛也仍在循环反复。

　　一个典型例子是，2010年上半年国家电网收购两家电厂，被电力改革的力推者认为有违2002年改革方案确立的“主辅分离”目标，却接连得到国资委和发改委的批准。

　　“能源局还没能充分发挥机构改革的预期目标，即作为能源委的办事机构，通过有效整合，来推动能源领域的体制改革和发展。”一位业内专家评论，2008年机构改革方案确定成立高层次的能源协调议事机构，但迟至两年后，国家能源委员会2010年方正式成立，“改革不如预期，可想而知”。

　　能源局内部一位人士则半戏谑地说：体制改革停滞，行业垄断延伸，政府监管不力转变方式在嘴上，科学发展在纸上。

　　建设部改名为住房和城乡建设部之后，变化也不明显。“城市规划法也改成了城乡规划法，可现实中城乡二元结构没有根本性变化，光改名字有什么用呢？”一位学者表示，给住建部增加住房城乡统筹这部分职能，初衷是好的，不过关键在于要获得配套制度的支持。

　　“比如住建部按照中央要求，2011年计划建设1000万套保障性住房，但是否具备充足的手段来推进，还有待观察。”这位学者说。

　　其他如人力资源和社会保障部，尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能，交通运输部没有囊括铁路系统，文化部和新闻出版总署一度为网络游戏管理“打架”，医疗改革方案仍需十余个部门联合出台，等等，都在彰示2008年的大部门制改革只是一个阶段性产物。

　　甚至一边推进一边完善的设想，也因面临重重困局，难以如愿。“三定方案本身非常简略，操作中需要很多解释、合作，而各方往往有自己的法律依据，以及各式红头文件，相互冲突不断。”中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华说，“最后的结果，是所有部门都说自己权力不够。”