1月16日下午，北京市副市长黄卫在 “2010城市管理经验交流会”上透露，北京将在春节之后启动城管改革，始于2007年的城管“崇文模式”会在北京全市范围内推广。所谓的“崇文模式”，就是“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”。

北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、中国地方政府研究院院长彭真怀比较推崇“崇文模式”。2009年6月13日开始，彭真怀曾对崇文区的这种模式进行过调研。他说，崇文区的城市管理模式，就是完善综合行政执法依据，推动城市管理体制改革。

2009年8月，住房和城乡建设部提出“大城管”改革方案，即成立城市管理委员会，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权的统一。“大城管”模式其实就是“崇文模式”的翻版。

逼出来的变法

1997年，中国的第一支城管队伍在北京市宣武区成立。那个时候，城管被赋予了“收拾烂摊子”的角色。城管成立的目的是为了解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下等问题，实行决策权、执行权、监督权适当分离。

于是，分散在各部门的执法权纷纷交给城管。问题是，各单位往往都将难执行、权力却不大的部分扔给城管。成立之初，城管只承担五项基本职能，但如今，却已经拥有了市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场等14个方面的近300多项职能。

不过，城管并没有因为拥有了更多职权而兴奋。因为权限界定本身就复杂混乱，而执法的依据又散布在20多部各类法律和法规之中。再加上目前没有一部全国性的城管法规，执法难度相当大。

崇文区城管监察大队党委书记、队长王建华说，管理的内容越庞杂，城管与其他部门职责交叉的现象其实就越普遍，“力不从心啊。”王建华说自己第一次执法就曾遭遇尴尬，一个被查的渣土车车主钻入车底与他们僵持了10个小时。

职责交叉在执法过程中经常闹笑话。比如，查处无照经营。因为店外归城管负责，店内由工商监管。城管来了，经营者赶紧搬进屋；工商来了，经营者又搬到屋外。结果是城管、工商都没法管，无照经营的店照旧开张。

再比如说一个广告牌，目前的体制下，建设、规划、工商、城管都对此有管辖权。“没事的时候，各部门都争利益，一旦因强制拆除等发生矛盾冲突时，怨恨就集中到城管一家身上了。”一位城管人士说。

“七八个大盖帽管不住一个大草帽”，这是形容城管执法难的顺口溜。而近年来，城管与游摊之间“猫捉老鼠”的游戏也愈演愈烈。城管打死人、游摊打死城管的事件时有发生，冲突摩擦更是不少有。各地城管也多在寻找改革良方，但大多成效不大。

城管的口碑变得越来越差，关于城管的段子也越来越多。对于王建华来说，内心时常充满了纠结。管得严了多了，很多人的生存手段就被剥夺；管得松了少了，城市脏乱差的时候，失职的帽子也会被盖上。“左右都不是，很尴尬。”王建华说。

对于这样一种复杂的 “城管生态”，《新华视点》曾如此评价：地方政府要城市的“面子”，城管部门和执法队员要守住自己的“位子”，而小店主、摊贩要顾自己的“肚子”。这种扭曲的城管生态也造就了城管执法的怪圈。

城管“大部制”

大部制改革或许给城管的体制改革带来了一些启示。2009年8月，住房和城乡建设部的一个课题组，提出了“大城管”方案。课题组负责人翟宝辉说，这一制度的核心是建立一种协调机制，在资源充分整合的情况下，为很多问题提供解决之道。

2007年，崇文区明确提出“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”的基本思路，全面推行综合执法机制。将市政管委改为城市综合管理委员会，赋予其对城市管理工作进行统一组织、协调、监督、指挥、服务的职能，实行“大城管”管理模式。

2007年7月，永外街道办事处率先试点，试行综合执法模式，同年底，全区7个街道分别成立了综合行政执法组，城管、公安、消防、卫生、工商、园林、劳动、文化、民政等25个执法部门，确定了8个常驻部门及16个挂牌部门，常驻部门抽调人员加入街道综合执法组，挂牌部门安排联系人，做到随叫随到。